5月22日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)改委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕42號，以下簡稱42號文)。意見提出，鼓勵在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)領(lǐng)域，采用政府和社會資本合作模式(即PPP)，吸引社會資本參與，并將推廣PPP與大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新列為“雙引擎”。

　　君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時表示，國家對PPP模式賦予了極高的戰(zhàn)略地位，并為此出臺了各項政策，在政策保障、組織安排、部門利益協(xié)調(diào)方面做出的努力，都充分顯示出PPP模式當(dāng)仁不讓的“準(zhǔn)國策”地位。

　　16領(lǐng)域大力推廣PPP

　　42號文稱，為打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)“雙引擎”，在改善民生中培育經(jīng)濟增長新動力，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機制，大力推廣PPP模式。

　　上海市財政局金融處紀(jì)鑫華認(rèn)為，對于PPP的意義，突出增加了對于大眾創(chuàng)業(yè)和經(jīng)濟增長的表述，PPP已超越在優(yōu)化公共服務(wù)供給和化解政府債務(wù)方面的意義，外延得到了很大拓展。

　　對于PPP的推廣領(lǐng)域，42號文列出了包括能源、交通運輸、水利、教育及文化等16個公共服務(wù)領(lǐng)域。其中，在能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實施特許經(jīng)營的，按《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》執(zhí)行。

　　北京大岳咨詢公司總經(jīng)理金永祥向《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，指導(dǎo)意見與特許經(jīng)營管理辦法形成了“姊妹篇”，進(jìn)一步明確了特許經(jīng)營和PPP的關(guān)系，不是所有的PPP項目都會實行特許經(jīng)營制度，強調(diào)了政府主張的PPP的內(nèi)涵，表明財政部與發(fā)改委之間的意見越來越統(tǒng)一。

　　由于PPP納入到地方預(yù)算管理，財政部明確地方PPP項目占一般公共預(yù)算支出比例不得超10%。這次42號文也進(jìn)一步明確，開展財政承受能力論證，統(tǒng)籌評估和控制項目的財政支出責(zé)任，促進(jìn)中長期財政可持續(xù)發(fā)展。

　　一直以來，地方推廣PPP對穩(wěn)增長和化解地方債務(wù)已成題中要義。42號文進(jìn)一步確立PPP推廣的目標(biāo)“減少地方政府性債務(wù)，在新建公共服務(wù)項目中，逐步增加使用政府和社會資本合作模式的比例?！?/p>

　　具體而言，要將融資平臺公司存量公共服務(wù)項目轉(zhuǎn)型為政府和社會資本合作項目，引入社會資本參與改造和運營，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點民生項目建設(shè)?！按罅ν苿尤谫Y平臺公司與政府脫鉤，對符合要求的融資平臺可作為社會資本參與當(dāng)?shù)卣蜕鐣Y本合作項目。嚴(yán)禁融資平臺公司通過保底承諾等方式參與政府和社會資本合作項目，進(jìn)行變相融資?！盤PP業(yè)內(nèi)人士普遍認(rèn)為，此舉大大拓寬了部分優(yōu)質(zhì)省級平臺公司參與PPP的路徑。

　　打破低簽約率桎梏

　　此前，PPP項目雖然曾大量推出，但是真正簽約率并不高，部分地區(qū)只有10%左右，社會資本的觀望情緒較重。

　　對此，42號文明確，要進(jìn)一步落實國務(wù)院常務(wù)會議的決定，具體出臺包括對PPP項目實施簡化審批，保障項目用地等扶持措施，鼓勵項目運營主體利用資本市場直接融資等。

　　例如在財政金融安排上，中央財政將出資引導(dǎo)設(shè)立地方政府和社會資本合作融資支持基金，鼓勵開發(fā)性金融機構(gòu)發(fā)揮中長期貸款優(yōu)勢，引導(dǎo)商業(yè)性金融機構(gòu)拓寬項目融資渠道。

　　君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅認(rèn)為，社會資本有“三怕”—怕陷阱、怕違約、怕反復(fù)，“通知鼓勵資本市場、開發(fā)性、政策性金融機構(gòu)與PPP模式的全面對接。而這樣一種對接一旦成功，則PPP模式的生命力將大為增強，創(chuàng)新的空間也將得到極大拓展。社會資本所擔(dān)心的政策性”反復(fù)“的風(fēng)險也會因此而大幅減低?！?/p>

　　另外，42號文涉及最多項應(yīng)該是績效考核，全文總共有十余次之多。如“政府以運營補貼等作為社會資本提供公共服務(wù)的對價，以績效評價結(jié)果作為對價支付依據(jù)”。

　　劉世堅表示，由此可見國家對PPP項目的產(chǎn)出質(zhì)量的重視，此前多部委已有相關(guān)規(guī)定，績效評價與考核在PPP項目當(dāng)中的重要位置已經(jīng)不容置疑，“PPP項目里的績效評價已經(jīng)成為政府方的一把利劍，在PPP項目的全生命周期當(dāng)中如影隨形，并直接關(guān)系到項目對價、付費和調(diào)價等重大邊界條件的落實及調(diào)整?！?/p>