城鎮(zhèn)化土地管理制度改革日前被國土部列為今后一段時(shí)期的工作重點(diǎn)。國土部今年將深入推進(jìn)征地制度改革試點(diǎn)，研究出臺集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)意見，部署開展宅基地制度改革試點(diǎn)。從中長期來看，國土部表示將探索建立與戶籍、金融等政策相協(xié)調(diào)的保障和促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的土地管理新機(jī)制。

　　對此，接受證券時(shí)報(bào)記者采訪的業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要突破口是深化土地管理制度改革，而土地管理制度改革的突破口是讓農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場。深化改革既要做好頂層設(shè)計(jì)，又要允許地方摸著石頭過河，進(jìn)行探索試點(diǎn)，成熟后再制定成法律。

　　土地管理制度改革遇瓶頸

　　中國房地產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)副會(huì)長朱中一接受證券時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)表示，城鎮(zhèn)化的核心問題有兩個(gè)，一是因?yàn)槌擎?zhèn)化，城市建設(shè)用地要增加，但我國耕地要控制，所以一定要把城市建設(shè)用地的增加和農(nóng)村建設(shè)用地的減少掛鉤，讓土地節(jié)約利用。二是因?yàn)檗r(nóng)民要進(jìn)城，他們的宅基地就騰出來了，只有允許宅基地及房產(chǎn)流轉(zhuǎn)，提高農(nóng)民在城市購買和租賃房屋的能力，才能讓農(nóng)民真正變?yōu)槭忻?。農(nóng)民工進(jìn)城要變成市民，自然離不開土地問題，深化土地管理制度改革是推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重要突破口。

　　集體建設(shè)用地入市是突破口

　　“下一步改革需要重點(diǎn)突破的，是允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場。”黃小虎說，農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場是征地制度改革題中應(yīng)有之義。征地制度改革包括四個(gè)方面，一是縮小征地范圍，二是提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，三是拓寬安置途徑，四是完善征地程序。其中，縮小征地范圍的含義就是讓農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場。他認(rèn)為，允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，農(nóng)民就可以憑借土地財(cái)產(chǎn)自主參與工業(yè)化、城市化進(jìn)程，增加財(cái)產(chǎn)性收入。而且只要符合規(guī)劃，允許集體建設(shè)用地開發(fā)商品房，可以增加土地供應(yīng)，可以打破開發(fā)商的自然壟斷，對解決城市老百姓住房問題，也有好處。

　　中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平接受證券時(shí)報(bào)記者采訪時(shí)也認(rèn)為，土地管理新機(jī)制應(yīng)該是，激活農(nóng)村集體建設(shè)用地存量資本，把收益給農(nóng)村而不是城市，通過土地管理制度改革更有利于消除城鄉(xiāng)差別。

　　在朱中一看來，土地制度改革一定要與城鎮(zhèn)化進(jìn)程相適應(yīng)，征地過程中要維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。城鎮(zhèn)化過程中要解決轉(zhuǎn)移人口變市民的問題，就要允許宅基地和房產(chǎn)流轉(zhuǎn)，提高他們在城市中購買和租賃房屋的能力。他認(rèn)為，土地管理新機(jī)制應(yīng)該包括增量土地的征地制度改革、宅基地的流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤、城市存量土地的盤活等，這些是跟城鎮(zhèn)化中的建設(shè)有關(guān)的。

　　“宅基地在大中城市結(jié)合部已經(jīng)進(jìn)入市場，北京近千萬外來務(wù)工人員的居住問題，主要靠農(nóng)民出租房解決?！秉S小虎說。對于宅基地制度改革，他建議，宅基地買賣不要限制買賣者的身份，合法宅基地應(yīng)先辦理登記，發(fā)生交易要辦變更登記，同時(shí)對購買人開征財(cái)產(chǎn)稅。農(nóng)民自用部分可以免征，超出規(guī)定面積的則不能免。合規(guī)登記和納稅的，受法律保護(hù)，將來即使拆遷也可以得到補(bǔ)償。“這樣對存量土地征稅，不僅對宅基地，包括經(jīng)營性用地也要交財(cái)產(chǎn)稅，可在一定程度上解決錢從哪里來的問題?！秉S小虎說。

　　黃小虎同時(shí)指出，集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，對政府經(jīng)營土地制度構(gòu)成沖擊，依靠增量土地的土地財(cái)政和土地金融沒有了，城市建設(shè)怎么發(fā)展？建設(shè)資金怎么解決？這些問題接踵而至。其實(shí)，一些地方的改革探索已經(jīng)回答了這個(gè)問題。廣東的“三舊”改造，事實(shí)上允許農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，調(diào)動(dòng)了農(nóng)民和其他投資主體的積極性，人和地的問題解決了，錢的問題也解決了。政府職能也根本轉(zhuǎn)變，主要是規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)管、服務(wù)。

　　他還指出，集體建設(shè)用地入市以后，在土地增值收益的誘惑下，一部分農(nóng)民會(huì)有沖動(dòng)把農(nóng)地變?yōu)榉寝r(nóng)地，給耕地保護(hù)帶來新情況?！暗F(xiàn)在政府抓住不放，耕地保護(hù)住了嗎？外延擴(kuò)張，是政府經(jīng)營土地制度的必然邏輯。政府退出經(jīng)營，專心做裁判員，農(nóng)民的違規(guī)行為還愁管不??？”他說。

　　頂層設(shè)計(jì)與地方試點(diǎn)相結(jié)合

　　業(yè)內(nèi)專家認(rèn)為，征地制度改革、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)等，單靠地方政府推動(dòng)是不能完成的，需要中央進(jìn)行頂層的系統(tǒng)設(shè)計(jì)?？s小征地范圍、允許集體建設(shè)用地直接入市，讓農(nóng)民獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等，涉及土地收益分配格局的調(diào)整。只是單純地推進(jìn)單項(xiàng)制度改革，如征地制度改革，難以落實(shí)，阻力很大。需要協(xié)調(diào)推進(jìn)土地管理制度改革，優(yōu)化現(xiàn)行土地管理制度政策體系。因此，未來的土地政策應(yīng)加強(qiáng)改革的頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)，應(yīng)從基層吸取好的成功做法上升為政策法律。

　　“改革既要做好頂層設(shè)計(jì)，又要允許摸著石頭過河。頂層設(shè)計(jì)包括土地管理法怎么修改，農(nóng)村集體建設(shè)用地條例怎么制定，但是考慮地方差異性，不可能那么具體，所以允許地方探索經(jīng)驗(yàn)，等成熟后再制定為法。”朱中一建議，征地制度改革要從立法層面解決，先修改法并制定有關(guān)條例；宅基地的流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤可以探索試點(diǎn)，地方有一批試點(diǎn)城市；城市存量土地盤活各地已在探索。不過他認(rèn)為，法的修改有相當(dāng)難度。

　　葉劍平對此表示贊同，他也認(rèn)為應(yīng)該先試點(diǎn)，再定制度，改革能否實(shí)現(xiàn)，要從法律上做出調(diào)整。農(nóng)村集體建設(shè)土地如果全面市場化要先修改憲法，還要修改土地管理法，明確征收權(quán)利的界定、使用權(quán)等?！澳壳罢w制度框架不具備，今年全面推開不現(xiàn)實(shí)?！彼f。

　　近年來，國土部部署了一批試點(diǎn)，進(jìn)行土地管理制度探索和改革，一些地方取得了較好的成效，在全國產(chǎn)生了較大的影響。成都的農(nóng)村集體土地還權(quán)賦能，經(jīng)營性集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，耕地保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制；廣東“三舊改造”等低效用地“二次”開發(fā)及節(jié)約集約用地試點(diǎn)。這些試點(diǎn)成效顯著，根本經(jīng)驗(yàn)是承認(rèn)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)。?